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试论检察机关提起公益诉讼制度
时间:2017-12-01  作者:  新闻来源:  【字号: | |

  邢台市桥西区人民检察院 副检察长 陈万英

  【摘要】继《民事诉讼法》修订将“公益诉讼”纳入法律规定之后,十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出将探索建立检察机关提起公益诉讼制度,这是公益诉讼制度迎来的又一次重大改变,也是作为公共利益代表的检察机关进一步扩大司法职能,全面维护国家和社会公益的一次全新的探索。在目前的司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试,取得了明显的效果,但同时在法制、法律规定上仍存在一些不完善的地方。本文将从目前公益诉讼的现状分析检察院提起公益诉讼的必要性、可行性以及存在的问题,进而提出改进意见。

  【关键词】公益诉讼;检察机关;可行性;必要性

  公益诉讼是指公民、法人、非法人组织与特定组织为了维护社会公共利益,对侵害国家利益、社会利益的行为提起诉讼的活动。我国在经济转型时期,国有资产流失,环境污染,食品卫生安全,妨害市场公平竞争等行为严重地损害了国家利益和公共利益,由于受传统的民事诉讼理论和立法上的制约,使国家利益和公共利益不能通过公益诉讼来进行有效地保护,给国家和公共利益造成了极大的损失,近几年此类问题越来越突出。因此,突破传统,构建新型科学的公益诉讼制度势在必行。

  一、公益诉讼在实践中的困境

  公益诉讼在实践中的探索,面临一些困难,甚至步履维艰,已经引起社会的广泛关注。究其原因如下:

  (一)我国诉讼理论及法律规定的滞后

  按照传统的法理解释,只有当公民、法人或者其他组织,因为自身的民事权利受到侵犯或者与他人发生民事权益纠纷时,受到损害的个人或者单位,才能以诉讼案件原告的身份向法院提出诉讼,请求依法保护其民事权益。我国原来的民事诉讼法第108条第一项就曾明确规定:“原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。而许多侵害社会公共利益的行为,却因为找不到直接的利害关系人或者受害者,而长期逍遥法外,造成的公共利益损失也得不到赔偿。

  (二)公益诉讼证据收集困难

  公益诉讼证据收集过程中存在一系列操作性问题亟待解决。且无论对于受害者、社会组织还是力量较为强大的检察机关都是一个难题。

  二、检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性

  (一)检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求

  实行法律监督,维护司法公正是检察机关的基本职能。就有学者提出:“现代诉讼的基本理论认为,检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的违法行为和违法事实提供给法院,要求其依法进行审理和裁判,并对审理的过程及裁判的结果进行监督。”

  (二)检察机关提起公益诉讼具有其独特优势

  首先,在法律地位和经费、人员保障上具有其他社会团体和个人不具有的优势。其次,对于“立案受理难、证据收集难、判决执行难”三大问题,检察机关更能有效应对。在受理立案方面,检察机关的地位优势足以使法院尽快受理立案;在调查取证方面,检察机关的职能优势使其拥有强大的举证能力;在判决执行方面,检察机关的法律监督职能可以促使被告尽快履行判决。

  (三)检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则,能达到诉讼经济的目的

  国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张,侵害的不只是一个两个人,而是一定范围内的公众,甚至是一个国家的利益。在此情况下,若要求单个主体提起诉讼,其必然将承受巨大的物质和精神压力,不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表,有维护法律统一正确实施,保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求,又能简化诉讼程序,节省大量的人力、物力、财力,有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷,有效地保护当事人合法权益,从而达到诉讼经济的目的。

  三、检察机关提起公益诉讼制度存在的问题

  (一)检察机关人员的缺乏

  人员的缺乏既包括人员数量上的缺乏也包括具有相关业务素质人才的缺乏。公益诉讼分民事公益诉讼和行政公益诉讼。首先,由于目前相关法律的不健全,如除海洋环境保护法赋予海洋监督主管部门民事公益诉讼主体外,尚无法律对民事诉讼法第55条“法律规定的机关和有关组织”中的“法律规定的机关”进行明确规定。由于海洋环境保护法只能解决海洋环境保护的问题,其他领域中的生态环境保护问题需要通过立法路径进行明确。检察机关就要作为环境民事公益诉讼的主体提起民事公益诉讼。其次,地方行政机关的环境违法行为是制约我国环境治理水平的一个重要因素,但目前我国环境行政公益诉讼制度还没有建立。这就要求检察机关也能够启动环境行政公益诉讼。

  (二)检察机关提起环境公益诉讼的制度构架不够成熟

  由检察机关充当公益诉讼的原告,启动公益诉讼,要想取得好的法律效果和社会效果,还有赖于科学合理的制度设计。这一制度设计涉及适用范围、前置程序、举证责任、诉讼程序设计、判决方式、判决执行等各个方面。

  针对民事公益诉讼,检察机关在提起民事公益诉讼之前,可以依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织在收到督促或者支持起诉意见书后一定期限内依法办理的,检察机关就不需要提起环境民事公益诉讼。经过诉前程序,法律规定的机关或有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼。针对行政公益诉讼,在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。相关行政机关在收到检察建议后一定期限内依法纠正其违法行为或履行其职责的,检察机关就不需要提起行政公益诉讼。在经过诉前的监督程序后,行政机关仍拒不纠正违法行为或不履行法定职责,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关才可以提起行政公益诉讼。

  但目前,这样的机关或组织存在不齐备或制度不健全,不能充分履职的情况。

  (三)对公益诉讼制度改革的意见

  检察机关公益诉讼制度的完善有赖于公益诉讼制度整体的完善。因此,首先应从立法角度构建起一套科学、合理、高效的公益诉讼体系,以构建相关机构、明确各方职权、规范履职行为;其次,检察机关应结合法律规定和自身实际,制定适合自身工作开展的工作方案。尤其应明确检察机关公益诉讼的范围,维护“诉辩平衡”机制。

  总之,公益诉讼在我国是个全新的课题。既具有实践意义,更具有重要的理论意义。我们应不断加强对公益诉讼的理论探讨,及时总结检察机关提起公益诉讼案件的经验,适时提出建设性的立法意见,促进我国的公益诉讼制度在立法和司法实践上的不断完善,使其在构建和谐社会中发挥应有的作用。

  参考文献:

  [1]周欢.检察机关提起行政公益诉讼问题研究[J].法制与社会,2012(1).

  [2]董伟威.民事公益诉讼人的法律问题[J].人民司法,2002(12).

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